深化立法领域改革

沈春耀

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对新的历史条件下全面深化改革作出战略部署，在“完善中国特色社会主义法治体系”部分中明确提出深化立法领域改革的任务要求。贯彻落实党的二十届三中全会精神，必须坚持全面依法治国，深化立法领域改革，在法治轨道上进一步全面深化改革、推进中国式现代化。

　　一、改革和法治需要双轮驱动、协调推进

　　改革和法治相辅相成、相伴而生。直观来看，改革意味着“破”和“变”，而法治意味着“立”和“定”，二者表面上似乎不一致甚至相矛盾，但本质上，改革和法治是“破”与“立”、“变”与“定”的辩证统一，二者是分不开的。古今中外的各种变法、新政，都是同立法、立制联系在一起的，是密不可分的。

　　1978年12月，党的十一届三中全会开启我国改革开放和社会主义现代化建设新时期，社会主义民主法治建设进入蓬勃发展新阶段。立法是实行法治的前提和基础。“不以规矩，不成方圆。”法治的实现离不开改革的推动、事业的发展，改革的深化、事业的发展也必然要求法治的保障。40多年来，我国立法工作、法治建设总体上是与改革开放事业同时起步、协调推进的。当发展遇到阻力、障碍，人们就呼唤改革开放，新事物新气象不断涌现；当改革开放带来的新趋势新变化突破了既有的制度格局、思想观念和行为方式，人们就呼唤法治建设，要求用法律制度巩固和保障改革开放的新成果，确立新的行为规范和治理架构。实践证明，改革开放给当代中国带来了举世瞩目的历史性巨变，同时法治建设亦取得了前所未有的历史性成就和进步。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义、保证党和国家长治久安的战略和全局高度，定位法治、布局法治、厉行法治，将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局并以前所未有的决心、举措和力度推进，全面依法治国总体格局基本形成，法治中国建设开创新局面。2013年11月，党的十八届三中全会作出全面深化改革战略部署；2014年10月，党的十八届四中全会作出全面推进依法治国战略部署。这充分体现了以习近平同志为核心的党中央对改革和法治的高度自觉和远见卓识，充分反映了全国各族人民的共同愿望。

　　10年前，习近平总书记在谈到改革和法治时曾指出：“党的十八届三中、四中全会分别把全面深化改革、全面推进依法治国作为主题并作出决定，有其紧密的内在逻辑，可以说是一个总体战略部署在时间轴上的顺序展开。”“党的十八届四中全会决定是党的十八届三中全会决定的姊妹篇，我们要切实抓好落实，让全面深化改革、全面依法治国像两个轮子，共同推动全面建成小康社会的事业滚滚向前。”党的十八大以来，我们贯彻“四个全面”战略布局，坚持改革和法治双轮驱动、协调推进，推动党和国家事业发生历史性变革、取得历史性成就。在新的历史起点上，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，进一步全面深化改革、推进中国式现代化，应当同进一步全面依法治国有机结合起来，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要保障作用。

       2024年，新修订的海洋环境保护法施行，进一步强化陆海统筹、区域联动、综合治理，在海洋污染防治、生态保护修复、监督管理执法等方面明确一系列创新制度和务实举措。图为2024年7月21日，在广东省汕头市南澳县深澳镇，万亩蓝色“粮仓”壮美如画。人民图片 胡江涛 摄

　　进一步全面深化改革、推进中国式现代化，对立法工作提出了许多新课题新要求，需要通过深化立法领域改革作出新的回答。习近平总书记指出：“我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”党的二十届三中全会《决定》部署的重要举措和任务要求，许多涉及法律法规的制定、修改、废止、解释、编纂以及相关授权、批准、配套、清理等工作。新征程上，必须坚持全面依法治国，在法治轨道上进一步全面深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。立法工作必须紧紧围绕贯彻党的二十届三中全会精神来谋划、来展开、来推进，通过深化立法领域改革，从法律制度上推动落实新的改革举措和任务要求。

　　二、深化立法领域改革应当坚持的重要原则

　　（一）坚持党对立法工作的全面领导。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是坚持全面依法治国、深化立法领域改革的根本保证。立法是国家重要政治活动，政治属性是立法工作、立法活动的第一属性。深化立法领域改革，必须旗帜鲜明讲政治，切实提高政治站位，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，始终坚持和保证党对立法工作的全面领导特别是党中央集中统一领导，牢牢把握深化立法领域改革正确政治方向，从制度上法律上保证党的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻和有效实施。

　　（二）坚持以习近平法治思想为引领。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推进全面依法治国取得一系列重大成果，在思想理论上的集中体现就是形成了习近平法治思想。习近平法治思想深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题，是新形势下坚持全面依法治国、深化立法领域改革的根本遵循和行动指南。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上对新时代全面依法治国理论和实践创新成果作出十一个方面的重要概括和阐述，即“十一个坚持”，构成了习近平法治思想的核心要义，必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。

图为2023年8月6日，全国人大常委会法工委黄岛基层立法联系点在山东省青岛市黄岛区灵山卫街道星光岛社区征求社区居民对《中华人民共和国刑法修正案（十二）（草案）》的意见建议。全国人大常委会法工委供图

　　（三）坚持人民在全面依法治国中的主体地位。我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，也保证了人民在全面依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。新形势下坚持全面依法治国，深化立法领域改革，根本目的是依法保障人民权益，保证人民对美好生活的向往和追求。因此，必须坚持立法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，把体现人民利益、反映人民意愿、维护人民权益、增进人民福祉落实到法治建设和改革工作全过程各方面，使法律法规充分体现人民意志。

　　（四）坚持宪法的国家根本法地位。宪法集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望，是国家意志的最高表现形式，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，党自身要在宪法法律范围内活动。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。只有坚持宪法的国家根本法地位，坚决维护和贯彻宪法规定、宪法原则、宪法精神，才能保证国家统一、法制统一、政令统一，才能保证在法治轨道上深化立法领域改革、推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　（五）坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一。改革和法治相辅相成、相伴相生。习近平总书记指出：“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”。党的十八届三中全会和四中全会，分别就全面深化改革和全面依法治国作出战略部署，体现了新时代治国理政“破”和“立”的辩证统一。在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义，也是进一步全面深化改革应当遵循的重要原则。新形势下进一步全面深化改革，深化立法领域改革，应当同进一步全面依法治国紧密结合起来，重视运用法治思维和法治方式，着力处理好改革和法治的关系，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，发挥好法治的引导、推动、规范和保障作用。

　　三、深化立法领域改革的目标任务要求

　　《决定》除了在相关部分中多处部署法治建设和立法工作外，第九部分集中对深化立法领域改革提出了任务要求，主要有以下几个方面的重要内容。

　　（一）完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。习近平总书记指出：“时代在进步，实践在发展，不断对法律体系建设提出新需求，法律体系必须与时俱进加以完善”；“全国人大及其常委会要完善宪法相关法律制度，保证宪法确立的制度、原则、规则得到全面实施”。深化立法领域改革，必须把宪法这一国家根本法摆在突出位置，健全保证宪法全面实施制度体系，通过完备的法律保证宪法实施，不断提高宪法实施水平，维护宪法权威。全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，每一个立法环节都把好宪法关，努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施。建立宪法实施情况报告制度，探索通过报告反映宪法实施情况和监督宪法实施情况，包括与宪法实施有密切关系的法律法规制定和实施情况，与宪法实施有密切关系的事业发展情况和工作开展情况，合宪性审查工作和备案审查工作情况，加强宪法实施和监督、不断提高宪法实施水平的重点和工作建议等。完善合宪性审查、备案审查制度，提高合宪性审查、备案审查能力和质量。

　　（二）完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。党中央领导全国立法工作，研究决定国家立法工作中的重大问题；有立法权地方的党委按照党中央大政方针领导本地区立法工作。坚持依规治党，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制。完善人大主导立法工作的体制机制，加强人大对立法工作的组织协调，发挥人大及其常委会在确定立法项目、组织法律起草、重大问题协调、草案审议把关等方面的主导作用，健全全国人大相关专门委员会、常委会工作机构牵头起草重要法律草案机制，更好发挥常委会和专门委员会组成人员、人大代表在立法工作中的作用。注重发挥政府在立法工作中的重要依托作用，加强和改进政府立法制度建设，做好有关法律草案、地方性法规草案的起草和提请审议工作，严格按照法定权限和程序制定实施行政法规、部门规章、地方政府规章和其他规范性文件。拓宽社会各方有序参与立法途径和方式，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。

　　（三）加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。围绕健全国家治理急需、满足人民美好生活需要必备、维护国家安全所急的法律制度，加快涉及重大体制调整、重大制度改革、有关方面反映问题突出的法律修改，补齐法律制度短板弱项，推动国家各方面制度更加完善。制定民营经济促进法，坚持一视同仁，坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策。制定金融法，建立健全金融领域综合性、统领性法律制度，系统推进金融领域法治建设。完善监督法及其实施机制，用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力。编纂生态环境法典，以法典化立法方式将新时代生态文明建设理论、制度、实践创新成果予以确立。修改监察法，出台反跨境腐败法，构筑一体推进不敢腐、不能腐、不想腐法律制度体系。加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、风险防控等方面立法，加快发展新质生产力、数字经济、低空经济和碳达峰碳中和、人工智能、大数据等领域法律法规制度建设。统筹推进国内法治和涉外法治，进一步扩大对外开放，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境；注重运用法治手段开展国际斗争，丰富涉外法治工具箱，推动我国法域外适用的法律体系建设。

　　（四）统筹立改废释纂。坚持系统观念，积极推动相关领域基础性、综合性、统领性法律制度建设，根据实际情况运用制定、修改、废止、解释、编纂、决定等形式，在条件成熟的立法领域继续开展法典编纂工作。发挥法律体系中不同层级立法作用，依照法定权限和程序制定行政法规、监察法规、军事法规、司法解释、部门规章和地方性法规、地方政府规章、各类规范性文件等，及时修改、废止不符合实际情况和发展要求的法律法规和规范性文件，加强法律法规宣传解读工作，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性，推动法律体系科学完备、统一权威。发挥好地方立法实施性、补充性、探索性功能，因地制宜开展区域协同立法和“小快灵”、“小切口”立法，增强地方立法针对性和实效性。

　　（五）提高立法质量。习近平总书记指出：“发展要高质量，立法也要高质量。”深化立法领域改革，必须抓住立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，以高质量立法保障高质量发展，推进中国式现代化。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律；民主立法的核心在于为了人民、依靠人民；依法立法的核心在于遵循立法权限、立法程序、立法形式，目标是以良法促进发展、保证善治，实现良法善治。健全吸纳民意、汇聚民智工作机制，完善法律草案公开征求意见和调研论证机制，建设好基层立法联系点。健全备案审查制度和工作机制，对一切违反宪法法律和上位法的法规、司法解释、规章和各类规范性文件，都必须依法依规予以纠正或者撤销。针对法律法规规章等规定之间不一致、不协调、不符合问题，及时组织开展法律法规和规范性文件清理。完善保证法律法规实施的配套规定、标准规范、工作机制等，做好立法技术规范编制和应用工作。建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台。